防災與調適體系之發展與政策鏈結

        在頻發的災害前，世上沒有足夠資源能有效因應，也難以達到「零傷害」或「零損失」。國際間開始檢討防減災(DRR)與調適(CCA)在面對氣候災害工作上的高度重疊性，也逐漸針對資源配置合理性、成果效益計算、議題執掌單位公信力等進行策略修正。這也將DRR與CCA體系在國際發展脈絡中，朝向兩者「相輔相成」的路線邁進。

        如圖1所示，早於2002年，聯合國發展計畫署（United Nation Development Program, UNDP）就在專家會議中提出，DRR體系應將規劃眼光放得更遠，學習CCA長期規劃之精神，突破過去總是較為被動的災害因應模式，除此之外，若透過「整合型風險管理機制」（Integrated Management Risk），亦能讓CCA體系掌握DRR應變及災害準備中所習得的經驗與知識，讓以長期規劃為本的CCA不確定性有所降低（2002）。

        自此會議起，便正式開啟DRR與CCA體系相互學習、經驗參照的發展（如下圖），同時亦會積極確認對方體系中重要推動方案與策略，嘗試對齊相關工作。

圖1、DRR與CCA體系經驗參照之重要事件

        在這過程中，包含主導國際DRR發展的機關「聯合國減災辦公室」」（UNDRR，前身為「聯合國國際減災策略署」UNISDR）以及執掌CCA全球策略方向的「聯合國氣候變遷綱要公約」(UNFCCC)，都在過去二十年來逐步透過核心會議及重要科學報告，提出兩大體系的互相學習之建議。

        UNDRR在2005年推出的防減災全球指導性文件「2005-2015兵庫行動綱領」（Hyogo Framework for Action, HFA）中第三、四章，便特別提及應在DRR體系中考量氣候變遷因素，並研擬納入調適相關工作之可能性（UNISDR, 2007）。而因該文件為期10年，相關指導性原則就一路承襲下去。隨即接棒的防災界新領導性文件「2015-2030仙台減災綱領」（Sendai Framework for Disaster Reduction），亦同樣在第六章強調，全球合作計畫中需包含DRR與CCA的整合性推動，更進一步納入後續逐漸提高聲量的「永續發展」（Sustainable Development）、「城市發展」（Urban Development）與規劃（Planning）等議題。此項動作，明確展示新一階段防減災工作，要將DRR與CCA內化到地方及國家層級的政策當中進行推動（UNDRR, 2015）。

        在CCA的體系中，DRR的重要性也隨著時間逐漸嶄露。在第13次聯合國氣候峰會（13th Conference of Parties，亦稱COP13）上所提出的「峇里島行動計畫」（Bali Action Plan），就於第一章說明應參考DRR現有策略與經驗，提高整體CCA在評估氣候衝擊及處理氣候變遷損失（UNFCCC, 2007）。在政策指導之外，氣候變遷的國際學術圈，也開始將DRR體系發展納入研究範圍內，由聯合國氣候變遷委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）所發佈的第五次氣候變遷評估報告（5th Assessment Report, AR5），就相當明確建議，全球各國應將CCA與DRR納進決策中，更強調兩體系相互搭配互補，可有效發揮各自優勢，並以「綜效」（Synergy）形容兩者產生的共同效益，並期望將其成果最大化（IPCC, 2014）。爾後在法國巴黎召開的聯合國第21次氣候會議（21st Conference of Parties，亦稱為COP21），會後由全球197個國家共同簽屬的氣候變遷指標性協議：巴黎協議（Paris Agreement），亦同樣建議採取各項風險控管及減災作為，以避免衝擊之損失（UNFCCC, 2015）。

        DRR與CCA在相互借鑒與發展的過程，逐漸彌補自身體系過去常受檢驗的缺口(如下圖2)。近年來，DRR已開始朝向「災害韌性」（Disaster Resilience）方向發展，在汲取CCA長遠規劃精神與考量氣候變遷風險因子，做出系統性的調整，從災害應變及重建視為核心之工作的被動型因應，轉為從加強制度與系統災害承受度的積極作為（如災前復原、保險、韌性基礎建設等）。而CCA則在過去以大尺度為目標的風險評估與行動基礎上，增加更多氣候變遷資料降尺度的發展，以及地方型及小空間尺度的調適規劃，如社區調適（community-based adaptation）等，不僅符合調適規劃的因地制宜特性，亦可提高規劃落實的可能性。

圖2、DRR與CCA體系相互學習後強化之項目